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中国专家学者学会会员,河北省科学社会主义学会理事,省科社学会政治学会会员,张家口市宣讲团成员,市委研究室顾问、市党员干部培训学院客座教授。在省级以上报刊发表论文30余篇,获国家级奖3次,省级奖3次,市级奖6次.参与编写社会主义方面书籍三部——【社会主义疑难问题解答】、【同农民谈社会主义】、《军队基层党支部建设概论》,参与或者主持国家级科研课题2次,省级科研课题5次。

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构建依法信访的法治秩序——张家口市做好信访群体的思想政治工作调研报告(一)  

2015-12-27 18:50:24|  分类: 理论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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构建依法信访的法治秩序

——张家口市做好信访群体的思想政治工作调研报告

 

随着经济社会不断发展,经济成分、社会结构、就业方式、分配方式发生了深刻变化,利益主体多元化、利益诉求多样化、社会心态复杂化、民主意识主动化,各类社会矛盾集中凸显,交融渗透,大量涌入到信访渠道,增加了信访工作的难度量与任务量。做好信访工作,不仅是保障人民群众行使民主权利与实现公民权利救济的重要方式,畅通群众诉求表达、收集社情民意的窗口,而且是更好地发挥化解纠纷、民主监督、维护社会和谐稳定功能,实现国家治理的法治化、现代化的重要途径,而强化法律在维护权益、化解矛盾中的权威地位,做好信访群体理性表达诉求、依法维护权益、在法治轨道上解决问题的思想政治工作,是做好信访群体工作的前提与基础。我们在了解张家口市基本情况的基础上,最近到张北县、万全县、崇礼县、康保县等地进行重点调查,通过人员走访、座谈会等形式,进行分析研究,做一些思考。

一、张家口市做好信访群体思想政治工作的经验

近年来,张家口市针对信访群体存在的问题,遵循法治的准则加强信访群体的思想政治工作,不断提高运用法治方式化解矛盾、维护稳定的能力,形成党政统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的信访工作格局,信访总量、集体上访量、非常上访量、群体性事件发生量下降,信访次序明显好转,有力的促进了经济和社会的协调发展。

1、源头预防,提高基层化解矛盾能力

基层是信访工作的源头,是信访工作的起点和基础,认真做好基层信访工作,把问题解决在基层,提高基层法治化解矛盾的能力,是做好新形势下信访群体思想政治工作的关键所在。近年来,张家口市注重基层化解各类社会矛盾纠纷的工作,从源头上解决信访问题,按照“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与思想政治教育相结合”的原则,依靠基层党政组织,整合基层各种力量,搞好对信访群体的服务管理,积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求,努力做到“小事不出村(居委会)、大事不出镇(街),群访不出县(区),矛盾不上交”。万全县北沙城乡老龙湾村200亩玉米、蔬菜被一家化工企业的废水污染,大面积死亡,村七十多名群众义愤填膺地准备上访,村党支部书记兼村主任施勇劝说群众不要冲动, 按照法律法规的程序有序地反映合理诉求,用真情捂暖上访群体的疑心,用亲情拉回上访群体的理智,他与几个群众代表到乡、县有关部门反映问题,上级经过调查与处理,最后这个企业以每亩400元赔偿了村民,化解了一场群体性围攻与上访事件。施勇工作十五年,从法治思维出发,以法治方式处理矛盾纠纷,没有出现过一次群体性上访事件。

2、畅通渠道,解决上访合理合法诉求

以促进公平正义、更好维护群众合法权益为出发点和落脚点,畅通信访渠道,杜绝违法限制或变相限制上访人员人身自由的行为,采用一站式受理、一条龙服务、一揽子解决的接待处理方式,全力构建信访部门综合协调、相关单位动态调整、工作流程依法规范、服务群众快速高效的联合接访运行体系。一是健全信息网络系统,采取热线电话、网上信访、视频接访、开通领导接访等措施,为信访群体反映问题提供畅通便捷的渠道;加强市、县、乡、村四级信访信息预警预报,对一些重大紧急信访信息,在第一时间向有关部门报告,及时反馈引发不稳定的苗头性因素,防止出现瞒报、漏报、错报、迟报等情况;加强信息研判,认真分析、核查,摸清来龙去脉,及时采取有针对性的措施予以处理。二是坚持定期排查制度,层层明确责任,抓好矛盾纠纷苗头隐患的排查,做到早发现、早报告、早预防、早控制。对排查出的信访隐患逐一建立台帐,进行梳理分析,同时把有上访苗头的重点人员逐一进行登记,进一步明确包案责任,把化解稳控责任落实到人头,把矛盾纠纷解决在萌芽状态。三是突出领导下访形式,将领导干部下访与下基层调研、深入联系点、扶贫帮困等活动联系起来,在坚持定点接访的同时,更多采取重点约访、专题接访、带案下访、领导包案等方式,使领导干部协调利益纠纷、化解各类矛盾,进一步密切党群干群关系。对一些涉及面广、疑难信访案件领导班子进行专题研究,明确信访案件化解的主要措施,确定化解方案。桥西区采取领导三包四定五个一三包”即包调查、包处理、包稳定,“四定即定领导、定措施、定时间、定责任,五个一”即一个问题、一名领导、一套班子、一个方案、一包到底)包案化解措施,确保息诉罢访。去年初,桥西区巩志龙等人反映天河桐盛项目与南海菊园项目拖欠农民工工资24万元案件。区长等领导下访调查取证后进行专题研究,确定专人负责,让桥西区人社局于2月26日分别向市一建公司和市二建公司下达了《劳动保障监察责令限期改正指令书》,要求施工单位在限期内支付工人工资,项目负责人庞建海在限期内拒绝改正,未支付拖欠的工人工资。依据《中华人民共和国刑法修正案(八)》第41条之规定,桥西区人社局依法将案件移交到桥西公安分局。经多部门协同追缴,项目负责人庞建海于4月1日支付了南海菊园工程农民工工资10万元、4月29日支付了天河桐盛工程农民工资14万元。自2012年以来,桥西区加大了信访案件依法处理的化解,化解率保持在75%以上。

3、规范秩序,酿造依法信访法治环境

以法制张家口建设为契机,按照国家法律法规、《信访条例》和相关政策规定接待和处理问题,依法规范信访秩序,改变信访不信法情况。一是落实诉访分离制度,将涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访中分离出来,由政法机关依法处理;对正在法律程序中的信访事项,继续依法按程序办理;对已经结案,但符合复议、复核、再审条件的,依法转入相应法律程序办理;如确属错案、瑕疵案的,依法纠正错误、弥补瑕疵;如未发现错误的,依法维持原裁决;对在申诉时限内反复缠访缠诉,经过案件审查、评查等方式,认定其反映问题已经得到公正处理的,除有法律规定的情形外,依法不再启动复查程序,为终结决定。二是创造良好法治舆论环境,增强全社会学法尊法守法用法意识,引导群众自觉依法按程序反映诉求、维护权益,理解支持依法信访。去年以来,全市以“法律八进” 和“法治八建”主题活动为载体,大力进行法治宣传教育活动,政法系统先后组织青少年法治宣传教育活动80余场,依托村居法律顾问和普法宣传员,在乡村、社区开展法治宣传541场,举办专场法律讲座26场,接待群众法律咨询1500多人次,参与调处矛盾纠纷424件,发放各类法律宣传资料5000余份,协助各村(社区)起草修改规章制度、法律文书530件。三是严肃处理违法上访行为,对伴有违法行为的,加强法制教育和批评劝导,明确“缠访、闹访、非访不但不有利于问题的解决,反而会给解决问题制造新的矛盾,增加解决难度,信访群体也会因为不合理的行为受到相应的法律制裁;对采取极端方式闹访,造成严重后果的,依法严肃处理。去年以来,桥西区对13名进京“非访”人员进行了训诫处罚,对3名带头闹访、聚众扰乱社会治安人员进行了行政拘留处罚,有效维护了信访秩序。

4、改善民生,共享改革发展丰硕成果

针对城镇开发建设拆迁、征用土地补偿、国有企业改制过程中出现的职工安置、再就业、以及离退休职工,城镇居民低收入者、农村中特困对象和其它一些弱势群体的生活困难等矛盾和问题,张家口市立足现实,着眼长远,一方面把这些突出问题列入重要议程,有计划有步骤地予以解决,充分扩大就业门路,完善社会保障制度,开展扶贫帮困活动,去年以来,市委要求科级以上干部每人至少联系8户困难群众,全市科级以上干部共与6.85万困难群众结成帮扶对子,共为群众办实事好事11.6万件;全市实施了十件民生实事,开展了“百事惠民活动”,全市财政投入民生领域资金200多亿元,占财政总支出的79.5%。另一方面,用爱心解决上访群体的困难,把上访群体的事情当做自己的事情,有困难能得到帮助,有问题能够得到解决,增强群众对党和政府的信任度。下花园区辛庄子乡祁家庄村某村民反映其女儿患精神疾病,妻子患白血病,家庭生活困难,要求乡政府帮助其解决医药费,当听说只能从救助方面解决一部分资金时,一时接受不了,情绪非常激动,强调自己是群众,有了困难就找政府,找了政府就必须按意愿解决好,并扬言如果不给解决全部医药费就纠结一伙亲戚到北京天安门上访。对此情况,辛庄子乡工作人员对他讲解国家救助政策和规定,讲《信访条例》和其他信访相关法律法规,让其知道在非信访接待场所上访的违法性,然后又竭尽所能帮助其寻找各种救助途径,先后为其解决救助资金2万余元,通过情、理、法的综合工作,使他满意而归。

5、健全机制,提升思想政治工作水平

健全依法维权和化解纠纷机制,把解决社会矛盾和社会冲突工作纳入规范化、法治化轨道,提升对信访群体的思想政治工作水平。一是严格落实依法信访工作责任制度。把信访工作作为一把手工程来抓,由分管领导作为直接责任人,具体落实信访案件监督办理,形成层层有人抓,层层有人负责的良好工作机制,确保各项工作措施都能得到依法执行;健全受理、交办、转办、回复群众信访事项工作程序,完善来访登记单、交办单、督办单、办结单,接访书面记录四单一记录制度。二是健全依法应急处突工作机制。建立健全指挥体系、信息研判、处置力量、响应机制、保障机制、法律追究、善后处理等依法应急处突工作机制和工作预案,做到有备无患、从容应对。三是强化依法信访督查机制。针对一些上访案件决而不行、拖而不办、小事拖大、大事拖、新户拖成老户的情况,实行法治责任倒查,查清问题环节,查清责任所在,严格追究有关责任人的责任。涿鹿县武家沟镇蛮子营村因张矿集团牛西井煤矿开采引发土地塌陷,导致373户919栋2558间房屋受损,给村民生命、财产安全带来重大隐患,群众多次到煤矿聚集、到市县上访,甚至发生聚集围堵矿井。面对重大群体性事件,涿鹿县主要领导召开专门会议,强化依法信访督查机制,查处乡村不作为工作人员,确定县级领导专人负责,一方面根据工作责任与制度安排有关人员到村做好上访群体的法治思想政治工作,以法治方式梳理思想情绪,另一方面到省国资委、省信访局汇报反映情况,请求省联席办及时召开协调会,敦促冀中能源和张矿集团迅速妥善解决赔偿问题。省信访联席会议召开省国资委、冀中能源、张矿集团、牛西井矿以及涿鹿县等多访参加的协调会,确定了解决问题的责任主体、维护稳定责任体、赔偿标准、问题解决时限等诸多问题,之后两周时间村民就与张矿集团达成了测评定损赔偿协议,800多万元赔付款全部支付到位,存在群体性信访隐患的重大信访案件得到圆满解决。

二、依法信访存在的问题

(一)从依法信访存在问题来看,一是部分信访群体期望过高,多头上访。部分信访群体不以事实为依据,不以法律为准绳,而以构建和谐社会为由,认为政府强调和谐稳定、花钱买平安,试图通过信访得到补偿,提出一些过高、不合理、不合法的要求,以解决自己或家庭的经济问题。有的同一信访事项多头上访,先跑司法部门,又访政府部门,再到纪检部门,上访群体往往采取变换人员的办法,你方访罢我又访,形成多次重复上访。

      二是依法信访申诉途径缺少,渠道窄小。司法机关信访力量不足,在落实责任、规范办理、及时答复等方面存在一些问题,司法救助制度还没有真正建立起来,一些刑事犯罪案件、民事侵权案件,因案件无法侦破、被告人没有赔偿能力或赔偿能力不足,信访救助资金有限,致使受害人及其近亲属依法得不到有效赔偿,生活陷入困境造成上访。依法信访申诉的渠道窄少,与人民群众的新期待、与信息化时代的新要求不相适应;诉与访的界限不清、标准不明,工作中难以准确地分类处理;受理立案的门槛高,一些符合条件的诉求进入不了法律程序,如信访收容、群体纠纷和征地拆迁等案件在法院难以立案;有关单位间存在踢皮球的问题,导致群众投诉无门,一些群众反映的问题得不到及时依法受理。

      三是信访政法部门各自为战,协同不足。当前,从中央到地方,各级党委、人大、政府、法院、检察院都有信访机构,之间缺乏统一协调的机制,资源既不能共享,步调也不能一致,信访案件在不同信访机构来回转办;信访部门对其他各行政机关也没有明确的制约能力,处理来信来访力不从心。实行访诉分离后,应当通过诉讼、行政复议、仲裁等途径解决的,党委、政府信访部门不予受理,可是,部分信访群体还是习惯找党委、政府信访部门,或者多头信访,出现一信多头、多访的现象,诉讼、复议、仲裁、信访、调解部门各自为战,信访部门与政法机关互不通气,往往导致信访升级。

四是涉法涉诉案件执法不公,效率不高。有些信访案件虽然进入了法律程序,但有些执法办案人员态度不端正,徇私枉法,办关系案、人情案和金钱案,信访案件没有得到依法公正解决;有的在办理案件过程中存在认定事实、适用法律、办案程序等方面瑕疵,从而出现错案,使得信访人一些合法权益得不到保障;一些司法人员办案效率不高,案件久拖不判,引起当事人强烈不满,引发涉诉信访问题。

    五是违法缠访闹访处理不严,惩处不力。缺乏信访问题的终结程序,已经走完法律程序的信访案件退不出处理程序,有些案件当事人仍然反复缠访闹访,客观上造成同一信访问题可以不断重复,严重影响正常的信访秩序和社会秩序。一些信访群体怀着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的态度,一旦其要求得不到满足,动辄以“上北京”相要挟,甚至采取哭闹、打骂、喊冤、冲击机关、阻塞交通等行为,力图以扩大事态、制造轰动效应来迫使司法机关办案让步,对违法上访惩处乏力的行为又往往引起其他来访者的效仿,造成恶性循环。

     (二)从依法信访表现形式看一是信访主体多元化。随着社会转型,社会矛盾的不断增加,信访主体不断增多,有城镇拆迁户、失地农民、农民工、下岗工人、市场商户、企事业职工、代课教师、离退休老干部、复退军人等,这些人既有一般都收入相对较低、缺乏社会保障的弱势群体,又有固定职业、具有一定社会身份的群体,他们上访的主要动机是最大限度地实现其利益诉求。

二是信访规模集群化。在利益格局调整的情况下,具有相同利害关系的社会成员对共同的利益问题容易产生共鸣,进行有目的、有组织的沟通和串联,如破产企业安置职工、拖欠单位职工工资、拖欠农民工工资引起的群体性事件等,群体行为不断,规模不断扩大,参与上访群体少则几十人,多则数百人,往往把老弱病残、妇女儿童推到第一线,给政府施加压力。

三是信访方式多样化。随着信息化步伐的加快,信访渠道不断拓展,信访形式日益多样,除了传统的到信访局大厅登记信访、邮寄反映情况信件外,通过拨打电话、发送手机短信、网络留言、在县吧、市吧发贴等信访形式,群众不出家门就可以提出信访事项。

四是信访行为过激化。一些上访群体情绪激动,言语偏激,对接待人员的解释和疏导教育置之不理,热衷于拉横幅、打标语,呼口号、举牌子,冲击党政机关、纠缠领导、堵塞交通,力求通过过激行为向政府施压,尽快为其解决问题。

五是信访时间择机化。为了造大声势、制造影响,部分信访群体经常选择在重大节日、重要会议的前夕和期间上访,以引起当地党委、政府的高度重视。

(三)从依法信访上访内容看,范围不断扩大,类型越来越多,集中反映在民生问题。一是土地占用纠缠不断。土地征用补偿标准同地不同价,有关收支帐目及安置赔偿不够公开,对村提留部分、赔偿标准、分配方案有异议;补偿未足额兑现。部分出嫁妇女及新上户村民因二轮土地承包时,原户籍所在地的承包土地已被收回,新的户籍地又未重新取得土地;过去征收“三提五统”和农业税收时期,一部分退地手续不规范,在国家取消农业税和实行粮食直补等一系列优惠政策后,土地的利用价值提高,引发了要求重新取得土地承包使用权问题;农村宅基地由于利益纠纷、地界不明等原因引起纠纷问题。

二是房屋拆迁纠纷不止。双方对补偿的标准有争议,有关部门侵害对方利益;部分开发商为确保工程进度,雇佣黑拆迁,采取断水断电、言语威胁等粗暴行为,强迫征拆人搬迁引发的矛盾。

三是工资福利纠葛缠绕。一些单位拖欠职工特别是离退休职工的生活费、养老金、医疗费、取暖费;由于一些企业、特别是建筑和矿山企业监管不力引发的拖欠农民工资问题。

四是社会公正强求解决。群众的民主参与意识普遍增强,迫切要求与自己利益密切相关的政务、厂务、村务、集体账目公开和透明,反映领导干部的贪污腐败和违法违纪行为,要求上级机关查处;反映村干部换届程序不合法、违规操作,贿选、买票”、不讲民主等问题;少数人通过利益引诱和社会炒作,采取传销、非法集资等不法手段敛聚钱财,侵害群众利益,公正及时解决要求强烈。

五是历史遗留纠结不清。一些原民办教师、原信用社代办员、原乡镇电影放映员、原交通养路工、原乡镇或事业单位辞退临时工等特殊群体,要求解决养老保险和医疗保险问题;一部分农村无儿扶养的老弱孤残、年老多病的退伍军人和军烈遗属及家庭特别困难的妇女儿童,无劳动能力到信访部门求助;部分军队退役人员包括企业军转干部、参战人员、退役士兵要求兑现一些政策规定。

    六是市政物业争吵不休。部分小区物业存在服务态度粗暴,收费标准不规范,服务项目不明确,侵占、出租公共用地谋取利益,强行捆绑物业费等诸多问题,而业主则采取拒交、拖欠物业费的方式进行对抗,造成物业公司和业主之间关系恶化引发上访问题。

    (四)从依法信访反映心理看,一是信不信心态。有的信访群体对基层干部不信任,遇到问题矛盾不按法律程序去办,或者找有关单位解决,认为只有上面的领导才会公正、公平,官越大、级别越高,说话越管用,寄希望于“清官为其做主,直接找上级党政一把手表达诉求,要求其直接解决问题。

二是信“多”不信“少”心态。有的信访群体法治意识淡薄,“人多势众唯多唯大”, 在上访中制造一种影响、形成一种气候,认为将事情闹大闹出声势才能引起重视,参与信访的人越多问题解决得就越快。

三是信访不信心态。有的信访群体认为走司法程序繁杂,立案、受理等环节需要严格的标准与时限,交纳诉讼费,并认为司法机关执法不严,执法不公,因而不愿诉讼,或对已终审裁决的案件不断地找信访部门,找“大盖帽”,不如找乌纱帽,以缠访、缠闹的方式,强求领导解决。

四是信不信心态。针对领导干部怕麻烦、怕上级领导责备的心理,部分信访群体抱着“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的心态,到上级党政机关闹一闹,觉得闹得厉害了,不正当的要求就有可能得到满足,于是就缠访、闹访、越级访,造声势、闹动静,想方设法迫使领导妥协,答应其一些不合理、不合法条件。

    

(中宣部科研课题   课题组成员:张万彪  邢洪儒  赵俊峰  温光忠)

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