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中国专家学者学会会员,河北省科学社会主义学会理事,省科社学会政治学会会员,张家口市宣讲团成员,市委研究室顾问、市党员干部培训学院客座教授。在省级以上报刊发表论文30余篇,获国家级奖3次,省级奖3次,市级奖6次.参与编写社会主义方面书籍三部——【社会主义疑难问题解答】、【同农民谈社会主义】、《军队基层党支部建设概论》,参与或者主持国家级科研课题2次,省级科研课题5次。

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构建依法信访的法治秩序——张家口市做好信访群体的思想政治工作调研报告(二)  

2016-01-01 18:49:21|  分类: 理论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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三、依法信访存在问题的原因

     一是利益格局调整萌生心理失衡行动。当前我国正处于社会转型期,整个社会利益格局在不断调整变化之中,一个利益再调整、再分配的过程,必然会触及到不同利益群体、不同阶层人的利益。由于市场经济本身存在的弱点和消极因素,在经济结构调整、农村城市化、城市现代化过程中,部分弱势群体的利益受到了侵犯,他们产生相对剥夺感,不满和对抗情绪往往以群体性信访的形式表现出来。

    二是社会不公突出助生寻找公正说法。改革开放以来我党提出了效率优先,兼顾公平的政策,鼓励一部分人、一部分地区通过诚实劳动先富起来,最终使整个社会的经济发展水平全面提高,但是在促进社会高速发展的同时,客观上也拉大了地区间、行业间、部门间的经济差距,相伴而生地也加大了全社会范围内的不平等、不公正程度,使社会公平成为当今我国社会面临的主要社会问题,人们产生了社会不公正的感受,助生”寻找公正说法。当前社会不公现象广泛存在,例如城乡二元结构、行业收入差距加大、社会不同阶层流动困难、权力的腐败和滥用、教育机会、卫生费用等社会资源分配不等、地方保护主义和部门本位主义所造成的不公等,成为社会不和谐的因素之一,导致社会有关阶层的矛盾与冲突。

     三是依法行政不强滋生矛盾纠纷出现有些领导干部依法行政意识淡薄,习惯用行政命令来管理,出现以权压法、以情轻法、贪赃枉法等现象。一些地方与部门政策出台不规范、不符合有关的法律规定,遇到问题拍脑袋,决策问题拍胸脯,出了问题拍屁股;个别单位领导在面对一些棘手的信访问题时,由于对相关法律和政策不熟悉,不能依法及时作出处理,往往导致矛盾激化,造成重复上访。从行政执法来看,执法权分散,部门职能重叠,重复执法、多头执法经常发生;行政执法与执法者的自身利益直接挂钩,有利争着上,无利躲着走,争管辖,争权利,争罚款,争收费;执法程序颠倒,先罚款后定性,有的该适用普通程序的,却适用了简易程序;基层执法人员缺乏行政执法所必备的法律素质,执法不懂法,随意执法,滥施处罚现象严重;行政执法监督责任不明确,责任追究不到位。

    四是依法执法不高催生缠访闹访不断。信访案件司法受理难、审判难、执行难、诉讼成本高;司法腐败与司法不公正;司法机关在审判案件的时候,或多或少地受到各种势力、特别是各种权力机关的干扰。2011年以来,张家口市每年涉法涉诉的上访在1000件左右,80%是由司法机关及其工作人员工作不到位、乱作为,甚至是执法不严、执法不公、徇私枉法造成的。同时,在信访考核上不够完善,上级不管上访人正常上访还是非正常上访,只要发生集体上访、越级上访,信访考核就要扣分,下级政府或部门就要接人,有的基层单位往往是无可奈何而以“花钱买平安”等方式息事宁人,客观上纵容了非正常上访。上级信访部门的信访通报制度给基层带来很大压力,为了降低非访数量,不被上级通报,基层单位采取“拦、追、堵、截”方式将人员稳控在本地,特别是在重大节假日各车站布置人员24小时坚守,这些给信访人造成一种基层单位怕去北京上访的错觉,“你越怕、我越去是当前非访人员的一种普遍心理。

     五是法治意识淡薄繁生无理无法信访。部分信访群体法治观念淡薄,法律知识欠缺,在自身合法权利被侵害或者遇有不公正的事,不懂得运用法律武器维权,向有关行政机关申请仲裁,或者司法裁定解决,要么浑然不知,以法盲形态出现;要么畏于权势,忍气吞声;要么置法律而不顾,以暴制暴”,导致违法犯罪,甚至采取越级上访、聚众闹事、围堵政府机关来解决问题。同时,我国具有深厚的司法行政化的历史文化传统,各级地方官员也是既管理行政事务,又管理司法事务,司法行政化的副产品是民众普遍的清官情结的心理,既惧怕权力,又想亲近权力。惧怕权力使人们远离权力,所以远离权力的工具法律;又因为别人畏惧权力,又有亲近权力以威慑别人、规避法律的冲动,上访为这种矛盾心理提供了制度化渠道,在信访人的眼中,清官是可亲的,但他们却总在遥远的地方,只有越级上访才能找到,身边更多的是贪官污吏,不信任基层干部,成为越级上访的一个因素。

    四、依法信访的建议

    一是完善信访工作方式,打造依法信访秩序。信访是社会矛盾集中表现形式,只要社会发展,总会有各种各样的矛盾, 主要体现的是人民内部矛盾,反映了民生与民主状况,特别是在社会转型时期,信访是社会发展变化的客观反映,对信访工作要有客观辩证的认识和态度,不能视信访如洪水猛兽谈访色变,要打破片面追求息访的目的论,提倡通过依法合理解决问题而息访。信访工作的核心是依法解决问题、化解矛盾、维护群众合法权益,建立畅通、有序、法治、务实、高效的信访工作新秩序,构建依法治国相适应的信访工作新机制,推进信访工作的制度化、规范化和法制化。

    首先,健全法制,规法运作。目前,我国解决矛盾纠纷的法治渠道是复议、诉讼和仲裁,信访主要依靠规定、条例和政策来实施与调节,缺乏专门的法律法规,应当尽快出台《信访法》,使群众的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道,做到:明确信访的受案范围;对信访问题的提出、受理、办理和督察等法律程序进行严格规制,完善信访活动的处理、复查、复核的工作机制;加强责任追究机制;健全信访终结制度,明确相应的法律责任。同时,扩大行政诉讼受理范围,降低复议、诉讼和仲裁等法定途径门槛,提高司法权威,对司法机关已作裁决的予以支持,彻底改变信访不信法的状况。

    其次,整合力量,齐抓共管。各级要建立健全党委、人大、政府、法院、检察院信访联席会议制度,定期了解、研究处理信访突出问题及群体性事件,将其法治化、制度化、常态化;实现各级信访机构之间的网络连接和资源共享,上级信访机构只有在下一级信访机构受理办结后才予以受理重审;建立信访机关工作人员任职资格制度和淘汰制度,实现信访干部的专业化、职业化。

    再次,完善机制,科学考核。要改变以信访量为主要指标的考核办法与通报制度,不能仅仅以所发生的进京非访与集体访、赴省集体访的数量作为主要依据,要甄别其是否是恶意非访、重复访,是否基层乱作为、不作为造成越级上访,过度关注信访量,特别是将其与基层政绩挂钩,势必造成基层过大的压力,衍生出拦访、截访、花钱买平安等不正常现象,扰乱依法信访秩序。

   二是把握信访正确导向,加大法治思想疏导。信访群体往往是由于自身利益受损、干部处事不当、人际关系不良、举报投诉他人无果或对处理结果不满意等原因造成的,当他们感受到委屈、误解时特别渴望得到接访人的理解、尊重和解决,这就需要把握信访正确导向,加大法治思想疏导。

    热情接待解疑释惑。在信访接待中,接待人员的情绪状态、语言、行为、表情姿态,都会影响信访活动的开展,合适的语言,文明的举止,礼貌、热情的服务都会给上访人一个好的印象,他们会对接访者持信任态度,在反映问题中就会提供更多、更可靠的真实的信息和情况,能够为信访问题的处理创造良好的条件。接访者要有耐心听取上访人的诉说、反映,待之以礼,不卑不亢,不急不恼, 以良好的服务态度将相关政策与法律讲得准确明白,解疑释惑,对上访人进行耐心细致的思想政治工作。对于坚持过高要求而闹访不息的上访人,要认真分析,讲明有关政策规定、法律与其要求的不合理、不可行之处,坚持原则,依法处理。同时,引导上访人遵章守法,按照法律要求去做,按照信访程序来解决问题,尊重司法部门的裁定。

    听证调解提高效率。围绕信访群体反映的问题,把涉及问题的相关部门集中起来,通过听证的方式来解决问题,有利于弄清事实的真相。来访人出于自身利益的需要,往往只讲对自己有利的东西,所反映的内容往往是欠缺的,有的甚至是失实的,通过听证式调解,能够收集到各有关方面的情况,通过汇总分析,弄清事物的本来面貌,为依法处理提供有价值的参考;同时能提高依法化解信访问题的效率,一个涉及到多个部门的问题,在同一时间进行协调办理,减少了相关推诿扯皮的可能性,在短时间内形成集中一致的依法处理意见,促进信访问题的依法解决。

行政裁决,司法诉讼。在一般调解无效的情况下,适时向上级政府请求复核,行政裁决具有很强的权威性,对信访人有强烈的震慑力,提出信访终结意见以平息上访;有的信访可以通过司法途径解决矛盾,在司法诉讼中要加大法律宣传力度,积极引导信访人合法进行诉讼,告知诉讼风险,指导信访人举证,耐心细致的开展法律思想教育工作,在案件在诉前阶段、立案受理阶段、审理过程阶段、案件执行阶段各个环节,加大法治帮助力度,减少信访案件的产生。

    三是依法规范行政行为,提升依法执政能力首先,依法履行政府工作职能。按权力清单和责任清单,推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化,构建和形成“法定职责必须为、法无授权不可为”的体制机制,严禁在宪法法律之外出台损害群众合法权益或者增加其义务的行政决定,坚决消除权力设租寻租空间。加强行政决策程序建设,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策的法定程序,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

其次,深化行政执法体制改革。按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量,健全行政执法争议协调机制,着力解决权责交叉、多头执法、多层执法和执法缺位的问题;以严格、规范、公正、文明为要求,加大行政执法力度,严厉查处关系群众切身利益的违法案件,切实维护公共利益和经济社会秩序;严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,严禁收费罚没收入同部门利益挂钩;健全行政执法和刑事司法衔接机制,建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关之间的信息共享、案情通报、案件移送制度,完善案件移送和受理监督机制。

再次,落实政务公开运行机制。坚持阳光用权,推进决策、执行、管理、服务、结果全方位公开,重点抓好财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开;全面推行行政执法公示制度,依法公开执法依据、程序和结果,保障行政相对人的知情权和救济权;加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设,非涉密文件信息一律上网公开,能够通过网上提交办理的事项一律设立网上办事窗口;完善各级政务大厅和各部门办事窗口建设,推行首办负责、一口对外、一次告知、限期办结制度。

    四是严格公平正义执法,提高司法公信水平首先,保障司法独立行使职权。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,对于干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分,造成冤假错案或者其他严重后果的,依法追究刑事责任;落实司法人员业务提升、培养使用、表彰奖励、物质保障机制和履行法定职责保护机制,非因法定事由、非经法定程序,不得将法官、检察官等调离、辞退或者作出免职、降级处分。

其次,完善司法权力运行机制。落实法院案件受理制度、审级制度改革,推行繁简分流和速裁机制,完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度;加强职务犯罪线索管理的改革,依法严格查办职务犯罪案件;加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉的惩治力度;推动主任检察官办案责任制、审判权运行机制改革,完善轻微刑事犯罪快速处理机制;完善行政诉讼体制机制,进一步完善行政诉讼案件管辖制度。

再次,加强司法规范法治建设。完善司法办案的程序规则、质量标准和监督办法,促进公正文明执行刑罚;规范司法机关自由裁量权行使,加强和规范适用司法解释和案例指导,统一法律适用标准;健全积案清理长效机制;明确司法机关内部各层级权限,建立司法机关内部人员过问案件记录和责任追究制度;明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,确保案件处理经得起法律和历史检验。

    五是推进法治社会建设,依法规范维权方式首先,推进多域依法治理。深化基层组织依法治理,深入贯彻村民委员会组织法、城市居民委员会组织法等基层群众自治法律法规,使广大群众在自我管理、自我服务中增强法治意识和权利义务观念,提高依法管理社会事务的能力;深入推进部门行业依法治理,促进依法办事、诚信尽责;发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用,建立健全人民团体与社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的有效机制和制度化渠道,形成依法有序的运行机制。

其次,健全依法维权机制。大力推进以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系建设,推动解决保障和改善民生的突出问题,让人民群众共享改革发展成果;构建调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制;落实涉法涉诉信访改革措施,坚持法定途径优先,引导信访人通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决问题;发挥律师在信访工作中的作用,建立信访处理与法律援助联动机制,健全及时就地解决群众合理诉求和快速导入法治渠道的工作机制。

再次,加强法治文化建设。把法治文化作为公共文化的重要组成部分,法治文化阵地和青少年法治教育基地建设纳入公共服务之中;培育社会化的法治文化研发基地,开发群众喜闻乐见的法治文艺作品和法治公益产品;充分调动广大法学、法律和文化工作者以及各界人士的积极性,加强法治文化理论和应用对策研究;创建多层次的法治文化工作机制,建设多层次的法治文化推广展示场所,积极拓展新媒体宣传阵地,增强法治文化的感染力、共享度和便捷性。

 

(中宣部科研课题   课题组成员:张万彪  邢洪儒  赵俊峰  温光忠)

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